深度分析食品安全問題頻發(fā)的原因，有兩個(gè)方面需要關(guān)注：一方面是許多學(xué)者推崇的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自我調(diào)節(jié)能力失靈，另一方面是政府監(jiān)管的有效性不足
■ 《環(huán)球財(cái)經(jīng)》特約撰稿 何遠(yuǎn)山 陳超
近年來，我國(guó)發(fā)生一系列食品安全重大事件，政府雖不斷加大食品安全監(jiān)管力度，卻沒有達(dá)到預(yù)期效果。今年5月，“掛羊頭賣鼠肉”事件成為輿論焦點(diǎn)，再度引發(fā)公眾對(duì)食品安全問題的擔(dān)憂。端午節(jié)前后，有關(guān)粽子的安全問題又頻頻曝光，如糯米過期、粽葉染色反復(fù)使用等。如何才能讓公眾在餐桌上放心吃飯，已經(jīng)成為非常重要的社會(huì)問題。
深度分析食品安全問題頻發(fā)的原因，有兩個(gè)方面需要關(guān)注：一方面是許多學(xué)者推崇的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自我調(diào)節(jié)能力失靈，另一方面是政府監(jiān)管的有效性不足。
食品安全監(jiān)管的有效性存疑
有效性是完成策劃的活動(dòng)或達(dá)到策劃結(jié)果的程度。長(zhǎng)期以來，我國(guó)的監(jiān)管部門習(xí)慣了用“出動(dòng)執(zhí)法人員多少人次，查處食品違法案件多少件，罰沒多少款項(xiàng)、取締和停產(chǎn)了多少違規(guī)企業(yè)等”總結(jié)監(jiān)管成績(jī)?？傮w來看，我國(guó)食品質(zhì)量安全水平保持穩(wěn)定，并呈上升態(tài)勢(shì)。但是，也存在著從小作坊到大企業(yè)，從某個(gè)區(qū)域到某個(gè)食品行業(yè)不時(shí)暴露的各類食品安全問題，這些令老百姓對(duì)食品監(jiān)管的有效性產(chǎn)生質(zhì)疑。
近年來我國(guó)食品安全事件層出不窮，僅2013年上半年發(fā)生的具有一定影響的食品安全事件就不下20起。食品質(zhì)量安全問題已影響了國(guó)人的健康，有專家擔(dān)憂地說：“食品安全問題已經(jīng)是一個(gè)很嚴(yán)重的問題，如果不采取相應(yīng)的解決辦法，再過50年，很多人將生不了孩子。” 2011年中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心在消費(fèi)者關(guān)于食品安全問題的民意調(diào)查結(jié)果顯示：67.8%的受訪者將其歸咎于政府及相關(guān)部門監(jiān)管不嚴(yán)。當(dāng)下食品安全事故頻發(fā)，消費(fèi)者對(duì)政府監(jiān)管信心嚴(yán)重不足。
許多有影響的重大食品安全問題都是媒體曝光以后，地方政府和監(jiān)管部門才開始“徹查”。每當(dāng)一起食品安全問題被曝光，總會(huì)有人提出這樣一個(gè)疑問：連那些非專業(yè)、非執(zhí)法的記者都能發(fā)現(xiàn)的食品安全問題，為什么監(jiān)管部門、專業(yè)的執(zhí)法人員和檢驗(yàn)人員卻一直蒙在鼓里呢？如公安部破獲的“地溝油”案，民警就是在接訪中聽到群眾反映而引起警覺，從而順藤摸瓜破獲的，而相關(guān)的監(jiān)管部門和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)卻沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。
據(jù)國(guó)務(wù)院食品安全辦報(bào)告顯示，目前，全國(guó)具有食品相關(guān)檢驗(yàn)?zāi)芰Φ募夹g(shù)機(jī)構(gòu)近7000家，大部分隸屬于衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、糧食、食品藥品監(jiān)管、環(huán)保等部門，從業(yè)總?cè)藬?shù)達(dá)15.04萬。這些機(jī)構(gòu)由各有關(guān)部門分頭建設(shè)、各自設(shè)置技術(shù)機(jī)構(gòu)，每年各部門都投入大量的財(cái)力物力進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，近幾年曝光的各類食品安全事件中，極少是由檢測(cè)機(jī)構(gòu)提前檢驗(yàn)出來的，這些監(jiān)管部門設(shè)立的法定檢測(cè)機(jī)構(gòu)沒有起到很好的防控作用。一般都是媒體曝光后，檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)才開始被動(dòng)地尋找檢測(cè)方法。一個(gè)尷尬的例證：記者將一批地溝油樣品送至國(guó)家食品質(zhì)量安全監(jiān)督檢驗(yàn)中心，其中兩瓶樣油的檢測(cè)結(jié)果竟符合食用植物油和食用動(dòng)物油的一般指標(biāo)要求。各類發(fā)證檢驗(yàn)、監(jiān)督檢驗(yàn)、執(zhí)法檢驗(yàn)難以把關(guān)，按通用標(biāo)準(zhǔn)、通用方法也發(fā)現(xiàn)不了問題，不得不讓百姓質(zhì)疑監(jiān)管部門檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的能力。
影響食品安全監(jiān)管有效性的因素
今年3月國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，4月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見》，對(duì)地方食品藥品監(jiān)督管理體制再次進(jìn)行調(diào)整完善。國(guó)務(wù)院還提出，要“建立最嚴(yán)格的食品藥品安全監(jiān)管制度?！北O(jiān)管制度的調(diào)整能否提高政府監(jiān)管的有效性呢？還需要實(shí)踐去檢驗(yàn)。為了提升政府監(jiān)管的效果，需要對(duì)其制約因素進(jìn)行深度分析。
一是食品監(jiān)管的宏觀環(huán)境問題，這包括四個(gè)角度
政府管理意識(shí)需要提高
我國(guó)地方政府管理有兩個(gè)普遍存在的問題，制約著食品監(jiān)管的有效性。
一是政府職能轉(zhuǎn)變不到位。長(zhǎng)期以來，我國(guó)地方政府熱衷于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的配置資源，過多地干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，追求GDP的高速增長(zhǎng)。二是地方政府的政績(jī)觀和現(xiàn)實(shí)利益需求?，F(xiàn)行的財(cái)稅體制、政績(jī)考核制度難以克服地方政府的增長(zhǎng)主義傾向。這些追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持形象和穩(wěn)定的傾向，會(huì)讓地方政府產(chǎn)生地方保護(hù)主義、縱假護(hù)假、干預(yù)監(jiān)管部門的執(zhí)法等行為，采用不正當(dāng)手段保護(hù)本地食品企業(yè)的利益，影響到監(jiān)管部門的監(jiān)管。
法制法規(guī)需要跟進(jìn)
我國(guó)的食品法律制度存在三個(gè)方面問題：
一是重公法監(jiān)管、輕私法保護(hù)成為食品安全問題層出不窮的制度根源。相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了政府在食品監(jiān)管的行政許可和行政處罰等公權(quán)力，消費(fèi)者被侵權(quán)時(shí)通過司法等途徑獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那啦粫?，廣大消費(fèi)者在維護(hù)自身權(quán)益、促進(jìn)食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最終淪為不安全食品的受害者。
二是處罰力度輕?，F(xiàn)行法律沒有實(shí)現(xiàn)守法所獲得收益大于違法所承擔(dān)的成本之目的，對(duì)違法企業(yè)的處罰力度遠(yuǎn)沒有西方發(fā)達(dá)國(guó)家大。而且，監(jiān)管中自由裁量權(quán)的存在也讓懲罰是否到位大打折扣。食品生產(chǎn)者的違法成本低，起不到很好的震懾作用。
三是缺乏統(tǒng)一性和系統(tǒng)性。由于食品法律法規(guī)體系缺乏國(guó)家整體指導(dǎo)和精心規(guī)劃，使得不同位階和部門的法律法規(guī)之間存在沖突，內(nèi)容有交叉重復(fù)、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。數(shù)量雖然多，但有些方面已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今食品安全形勢(shì)的發(fā)展需要。
社會(huì)性監(jiān)管需要加強(qiáng)
我國(guó)食品安全的社會(huì)性監(jiān)管包括行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者、中間層等。由于行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等組織長(zhǎng)期以來政社不分，在法律地位、資金來源、運(yùn)作的獨(dú)立性等方面存在諸多限制，對(duì)政府存在依賴思想和千絲萬縷的關(guān)系，監(jiān)管作用不突出。媒體監(jiān)督由于涉及到媒體背后的經(jīng)濟(jì)、政治、管理體制等方面的制約因素，不同程度地存在顧及諸多利益或權(quán)力，或受到某種利益誘惑而最終無法形成有效的輿論監(jiān)督。由于社會(huì)性監(jiān)管力量薄弱，加重了政府監(jiān)管的負(fù)擔(dān)，而政府監(jiān)管部門卻也沒能很好地發(fā)揮和支持社會(huì)性監(jiān)管的作用。
食品生產(chǎn)和消費(fèi)環(huán)節(jié)互相影響
我國(guó)當(dāng)前的食品安全狀況不容樂觀，尤其是部分食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者不講誠(chéng)信道德，目無法紀(jì)，惟利是圖。社會(huì)誠(chéng)信的嚴(yán)重缺失攪亂了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序，容易出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，破壞了行業(yè)的正常競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，消費(fèi)者有關(guān)食品安全的知識(shí)和信息有限，對(duì)口感的偏好加大了食品質(zhì)量的不安全程度。而且，消費(fèi)者的消費(fèi)能力也直接影響了生產(chǎn)者的市場(chǎng)行為。食品行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和消費(fèi)者不理性，給食品政府監(jiān)管增加了難度。
二是食品監(jiān)管領(lǐng)域的體系性問題，這包括七個(gè)方面
監(jiān)管體制亟需梳理
長(zhǎng)期以來，我國(guó)食品監(jiān)管一直存在多頭監(jiān)管問題。監(jiān)管環(huán)節(jié)過多，導(dǎo)致政出多門，多頭執(zhí)法，監(jiān)管職能交叉重疊，條塊分割、溝通不暢，容易造成監(jiān)管漏洞甚至真空。今年3月，改組成立國(guó)家食藥監(jiān)總局后，以前我國(guó)食品藥品實(shí)行“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的體制變成由一個(gè)部門統(tǒng)一管理。 新的食藥監(jiān)總局由多家部門組建而成，如何將這些機(jī)構(gòu)較好地組合在一起，還需要一個(gè)磨合過程。
監(jiān)管行為需要自律
監(jiān)管部門在監(jiān)管過程中缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，很容易被企業(yè)的不法利益誘惑，出現(xiàn)權(quán)力異化、出租和尋租。過去，有些監(jiān)管部門由于財(cái)政供養(yǎng)機(jī)制不順，依賴于罰款返還保障辦公經(jīng)費(fèi)和工資福利，或者把經(jīng)濟(jì)收入作為干部考評(píng)重要指標(biāo)等原因，影響監(jiān)管的公正性和效率。由于監(jiān)管職能的絕對(duì)壟斷性，無法直接評(píng)估內(nèi)部行為效率，也無法比較各部門之間的效率，工作人員沒有競(jìng)爭(zhēng)壓力，導(dǎo)致監(jiān)管措施不能有效地執(zhí)行到位。
監(jiān)管目標(biāo)需要清晰
我國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往被賦予了無所不包的含義，監(jiān)管目標(biāo)不明確。這既會(huì)造成“監(jiān)管缺位”，不能保障公眾利益；也有會(huì)造成“過度監(jiān)管”，損害市場(chǎng)機(jī)制活力。食品監(jiān)管部門的目標(biāo)應(yīng)該是確保食品安全和公眾健康，防止欺騙、促進(jìn)健康，讓那些觸碰了道德和法律底線的企業(yè)和個(gè)人及時(shí)受到應(yīng)有的懲罰。監(jiān)管部門希望多做些錦上添花的業(yè)務(wù)，但是這往往會(huì)影響本質(zhì)職能的正常發(fā)揮，導(dǎo)致政府信任危機(jī)。而且這種總體引導(dǎo)功能，導(dǎo)致在責(zé)任的承擔(dān)上傾向于抽象的總體責(zé)任或轉(zhuǎn)嫁式的替代責(zé)任，監(jiān)管部門爭(zhēng)權(quán)奪利、趨利避害，給權(quán)責(zé)的統(tǒng)一帶來沖擊，形成監(jiān)管越來越無為或形式化。
監(jiān)管方式需要改進(jìn)
我國(guó)目前的監(jiān)管方式還存在缺乏連續(xù)性、“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”、重審批輕監(jiān)管等缺陷。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，這些傳統(tǒng)的統(tǒng)治型監(jiān)管理念和監(jiān)管方式已經(jīng)內(nèi)化到監(jiān)管部門的運(yùn)行模式中，即使知道存在缺陷卻也很難輕易改變。食品安全監(jiān)管方式的更新同樣受到原有制度的約束和阻礙，并且這些傳統(tǒng)監(jiān)管方式反過來又進(jìn)一步強(qiáng)化了路徑依賴，增加了改革的難度。
監(jiān)管技術(shù)需要?jiǎng)?chuàng)新
長(zhǎng)期以來，我國(guó)的食品科技體系主要是圍繞解決食物供給數(shù)量而建立起來的，而對(duì)于食品安全問題的關(guān)注相對(duì)較少，結(jié)果導(dǎo)致食品安全監(jiān)管科技成果和技術(shù)儲(chǔ)備不足，成為制約我國(guó)食品安全監(jiān)管體系發(fā)展的一大瓶頸。美國(guó)食品藥品管理局1萬名正式員工中，2100名是有學(xué)位的科學(xué)家，其中包括900名化學(xué)家和300名微生物學(xué)家。據(jù)了解，美國(guó) FDA 的多殘留檢測(cè)方法可同時(shí)檢測(cè)食品中 360 多種農(nóng)藥殘留物，德國(guó)的方法可檢測(cè) 325 種，而我國(guó)只能檢測(cè) 180 種農(nóng)藥殘留。
監(jiān)管信息需要公開
在食品市場(chǎng)中，由于消費(fèi)者自身力量的局限、企業(yè)與消費(fèi)者之間信息不對(duì)稱的存在，信息公開制度的建立顯得更有意義。公開的信息包括企業(yè)和食品信息，也包括監(jiān)管方式、監(jiān)管結(jié)果，使消費(fèi)者能夠知悉食品市場(chǎng)的安全性和對(duì)行政權(quán)力的有效監(jiān)督。目前有的監(jiān)管部門考慮到地方經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)穩(wěn)定、部門形象等因素，在信息公開時(shí)具有一定的選擇性。有些部門及官員信息壟斷，削弱對(duì)監(jiān)管企業(yè)及食品質(zhì)量信息的透明度，這些都不利于監(jiān)管效率的提升。
檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)需要競(jìng)爭(zhēng)
在我國(guó)，傳統(tǒng)上的食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)以及國(guó)家認(rèn)可食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)均隸屬于官方。在食品安全執(zhí)法時(shí)，一旦面臨多個(gè)部門之間的利益糾紛，就會(huì)出現(xiàn)不同部門隸屬的檢測(cè)機(jī)構(gòu)其檢測(cè)結(jié)果不一致，甚至互相矛盾。或出于部門或地方之間的利益，誤報(bào)、謊報(bào)、遲報(bào)食品檢測(cè)及結(jié)果。2012年湖南“金浩茶油”致癌物超標(biāo)事件就是個(gè)很典型的例子。這些檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)因是監(jiān)管部門的直屬單位，依靠壟斷地位獲取的檢驗(yàn)任務(wù)基本滿足生存發(fā)展。由于職能定位不準(zhǔn)確，沒有發(fā)揮好公益性的監(jiān)督檢驗(yàn)服務(wù)，過于偏重經(jīng)濟(jì)效益和自身發(fā)展，其安全把關(guān)、風(fēng)險(xiǎn)防控和服務(wù)消費(fèi)者的公益性職能沒有充分顯現(xiàn)。
如何提高食品安全監(jiān)管的有效性
要從根本上解決食品安全監(jiān)管存在的弊端，可以嘗試先從兩個(gè)方面逐步改進(jìn)。
第一，優(yōu)化食品安全政府監(jiān)管的社會(huì)環(huán)境。
有關(guān)部門需要轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)績(jī)效考核模式。改革財(cái)稅體制，使地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一。結(jié)合績(jī)效管理和行政問責(zé)，強(qiáng)化導(dǎo)向機(jī)制，引導(dǎo)政府部門和人員全面正確履行職能，建立中央對(duì)地方政府的獎(jiǎng)懲機(jī)制，盡量遏制地方負(fù)責(zé)制帶來的激勵(lì)不相容弊端。
法律法規(guī)方面需要做到“公法私法并重”，國(guó)家有必要建立完備的私法，以便確權(quán)、規(guī)權(quán)和維權(quán)。對(duì)食品安全問題應(yīng)該加大懲罰力度，不僅加大經(jīng)濟(jì)上的處罰力度，提高違法成本，更要追究肇事者的刑事責(zé)任。監(jiān)管部門應(yīng)為公民維權(quán)提供便利，食品監(jiān)管部門應(yīng)建立起針對(duì)消費(fèi)者的便利檢驗(yàn)制度，積極協(xié)助消費(fèi)者進(jìn)行檢驗(yàn)，為其提供檢驗(yàn)幫助，給予檢驗(yàn)證據(jù)，以便消費(fèi)者能通過司法途徑獲得賠償。
在社會(huì)管理領(lǐng)域，亟需重建中國(guó)社會(huì)誠(chéng)信體系。從根本上鏟除滋生惟利是圖的土壤。在全社會(huì)建立誠(chéng)信檔案，斬?cái)嘣旒僬邿o所顧忌、任意恣肆的造假之路。
第二，如何完善食品安全政府監(jiān)管的治理結(jié)構(gòu)。
監(jiān)管部門需要明確保障食品安全、保護(hù)公眾健康、維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益這一基本目標(biāo)，承擔(dān)好監(jiān)督、支持和評(píng)價(jià)的角色，充分體現(xiàn)監(jiān)管專業(yè)化和本位化的需求。按照透明的規(guī)則，運(yùn)用法律對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)和服務(wù)質(zhì)量、安全、衛(wèi)生進(jìn)行專業(yè)監(jiān)管，把該讓渡給社會(huì)、市場(chǎng)的讓渡出去，把該擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧珦?dān)當(dāng)起來。
政府方面需要保障公務(wù)員和行政執(zhí)法人員的經(jīng)費(fèi)，對(duì)監(jiān)管部門實(shí)行嚴(yán)格的收支脫鉤，杜絕行政收費(fèi)和罰沒款返還，防止監(jiān)管部門為了生計(jì)和部門利益而“生財(cái)有道”。
通過嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制對(duì)監(jiān)管人員進(jìn)行有效管理。《食品安全法》、《刑法修正案（八）》對(duì)食品安全監(jiān)管人員責(zé)任追究的規(guī)定更加嚴(yán)厲，制度再好也要嚴(yán)格執(zhí)行才有效。國(guó)家要完善具有可操作性的責(zé)任追究規(guī)則，要將個(gè)體承擔(dān)作為責(zé)任落實(shí)的關(guān)鍵，避免問責(zé)流于形式。
將監(jiān)管信息公開，鼓勵(lì)社會(huì)和公眾監(jiān)督。監(jiān)管部門需要公開監(jiān)管過程，及時(shí)發(fā)布監(jiān)管信息，引導(dǎo)公眾監(jiān)督。監(jiān)管政策設(shè)計(jì)要聽取公眾意見，維護(hù)公眾利益。監(jiān)管政策要保持穩(wěn)定，給生產(chǎn)企業(yè)保證穩(wěn)定的監(jiān)管環(huán)境。建立有效的監(jiān)管決策程序機(jī)制，可使用成本－收益分析，這包括：通過量化分析、評(píng)估該措施的潛在收益，指出可能受益的人；通過量化分析、評(píng)估該監(jiān)管措施的潛在成本（包括監(jiān)管機(jī)構(gòu)指定和執(zhí)行監(jiān)管規(guī)則的行政成本，食品生產(chǎn)企業(yè)和其他人遵守規(guī)則的服從成本，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)運(yùn)行等產(chǎn)生的不利效果等），并指出可能承擔(dān)的人；考察其他實(shí)質(zhì)上可以以較低成本實(shí)現(xiàn)相同監(jiān)管目標(biāo)的替代性方案，同時(shí)分析這些替代性方案的潛在收益和成本，并說明不采用的法律原因。
鼓勵(lì)社會(huì)化、市場(chǎng)化檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)，同時(shí)對(duì)此進(jìn)行有效管理，以彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)?zāi)芰Φ牟蛔?。（作者系山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督干部學(xué)校專家）
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